La escasez de divisas como causa de las crisis económicas argentinas:
una crítica[1]
Gustavo
Burachik
IIESS - UNS
Foreing
exchange insufficiency as a cause of Argentine economic crises: a critic
Insuficiência de câmbio como causa das crises econômicas argentinas: uma
crítica
Fecha de recepción: 19 de septiembre de 2019
Fecha de aceptación: 22 de octubre de 2019
Resumen
El artículo revisa críticamente la idea de que las
crisis de balanza de pagos de la Argentina se originan en la existencia de una
escasez “estructural” de divisas. Analizaremos varios autores que defendían
este planteo en la posguerra. Destacamos tres conclusiones. La primera es que
esa tesis se basa en un diagnóstico inapropiado sobre las causas de dicha
escasez. La segunda es que sus propuestas de política económica, limitadas al
ámbito del comercio exterior, evitan toda intervención sobre los factores
principales de salida de divisas. Por último, más que una teoría sobre las
barreras al crecimiento interno, el argumento de la restricción externa puede
caracterizarse como un intento de compatibilizar este crecimiento con un tipo
de inserción internacional que se muestra claramente desequilibrada en términos
del sector externo de la economía.
Palabras clave: ciclos económicos; crisis económicas; crisis de
balanza de pagos; restricción externa.
Abstract
The
article critically reviews the idea that Argentina's balance of payments crises
originate in the existence of a "structural" shortage of currencies.
We will analyze several authors who defended this approach in the postwar
period. Three conclusions are remarkable. The first is that this thesis is
based on an inappropriate diagnosis of the causes of this shortage. The second
is that its economic policy proposals, limited to the field of foreign trade,
avoid any intervention on the main factors of currency outflow. Finally, more
than a theory about barriers to internal growth, the argument of an “external
restriction” can be characterized as an attempt to reconcile this growth with a
type of international insertion that is clearly unbalanced in terms of the
external sector of the economy.
Keywords:
economic cycles; economic crises; balance of payments crisis; external
constraint.
Resumo
O artigo analisa criticamente a idéia de que as crises
na balança de pagamentos da Argentina se originam da existência de uma escassez
"estrutural" de moedas. Analisaremos vários autores que defenderam
essa abordagem no período pós-guerra. Três conclusões são notáveis. A primeira
é que esta tese se baseia em um diagnóstico inadequado das causas dessa
escassez. A segunda é que suas propostas de política econômica, limitadas ao
campo do comércio exterior, evitam qualquer intervenção nos principais fatores
de saída de moeda. Finalmente, mais do que uma teoria sobre barreiras ao
crescimento interno, o argumento da restrição externa pode ser caracterizado
como uma tentativa de conciliar esse crescimento com um tipo de inserção
internacional claramente desequilibrada em termos do setor externo da economia.
Palavras-chave: ciclos econômicos; crises econômicas; crise do
balanço de pagamentos; restrição externa.
Introducción
En la Argentina, el argumento de que la escasez de
divisas traba la acumulación y constituye, por lo tanto, la causa de las crisis
económicas argentinas, se desarrolla después de la Segunda Guerra Mundial
(SGM). Se trató, en sus inicios, de un planteo vinculado con economistas más o
menos conservadores, pero fue asimilado luego por pensadores identificados con
posturas nacionalistas y hasta marxistas.
En este artículo nos proponemos analizar críticamente
varios aspectos de esta tesis. Para hacerlo vamos a proceder de la siguiente
manera. En el apartado 1 presentamos de un modo sucinto el argumento básico de
la restricción externa (RE). Allí mismo explicamos nuestra crítica, que apunta
a tres dimensiones del argumento; el diagnóstico sobre las causas de la escasez
de divisas, las propuestas de política económica para superar la RE y el concepto
de “necesidad” de divisas. En los incisos 2, 3 y 4 desarrollamos estos tópicos.
A lo largo del texto vamos a ilustrar los argumentos
de la RE con citas de autores que pueden considerarse clásicos en la materia.
Con todo, no es nuestro objetivo dar cuenta del sistema de ideas de tal o cual
economista, señalar las diferencias entre ellos o construir una reseña de la
literatura sobre el tema. Sencillamente, hemos seleccionado un grupo de autores
que presentan, a grandes rasgos y teniendo en cuenta la diversidad de contextos
temporales en que escribieron, una visión común de las crisis de balanza de
pagos y del tipo de políticas que consideraban apropiadas para remediarlas.
Nuestro principal interés en revisar las obras de Díaz
Alejandro, Brodersohn, Mallon y Sourrouille y Diamand va más allá de estos
autores en concreto; reside en el hecho de que muchos de sus argumentos (que
expondremos en la sección 1, seguidos de nuestras críticas) siguen circulando
ampliamente en el debate económico y político del país. De hecho, en la campaña
electoral que tiene lugar en estos días (octubre de 2019), las dos principales
fuerzas políticas del país rechazan la idea de investigar o revisar el
endeudamiento externo y proponen hacerle frente mediante el fomento de las
exportaciones y el superávit comercial.
Por otro lado, estas obras analizaron la economía
argentina de los años ‘60 y ‘70, un contexto de intensificación de las
articulaciones internacionales en lo atinente a la inversión y al endeudamiento
externos. Vamos a conceder gran importancia al modo en que los autores
reaccionaron a las presiones cambiarias derivadas de este proceso de “retorno
al mundo” (un renacimiento de las inversiones y endeudamiento externos), porque
también ellas, a su manera, siguen presentes en la actualidad. En el apartado 5
resumimos nuestras conclusiones y discutimos sus implicancias.
1.
Planteamiento del problema
El argumento de la RE se podría resumir de la
siguiente manera: debido al elevado coeficiente de importaciones en la demanda
interna de inversión y de consumo, el crecimiento económico está asociado a un
aumento más que proporcional de las compras externas. Por otro lado, el
estancamiento de las exportaciones agropecuarias y la inclinación
mercadointernista de la producción industrial mantienen el abastecimiento de
divisas en niveles estables, aún en un contexto de crecimiento económico. Como
resultado, la economía tropieza con una crisis de balanza de pagos antes de
haber alcanzado tasas de crecimiento elevadas o la absorción del desempleo y la
capacidad ociosa existentes.
La RE es concebida como un problema económico
que puede superarse mediante el aumento de la competitividad de la producción
transable y una mayor integración vertical de la producción. Para lograr estos
objetivos se requiere una política cambiaria y comercial más preocupada por la
sustitución de importaciones y el aumento de las exportaciones que las que se
venían aplicando desde la crisis de 1930.
Enunciamos a continuación tres premisas de este
enfoque, seguidas de nuestras críticas.
a. Según el argumento de la RE, el crecimiento
no tarda en generar un aumento de los requerimientos de divisas que supera
lo que la estructura económica argentina es capaz de obtener, básicamente a
través del comercio. Nuestra crítica es que la demanda de divisas expresa la
dependencia tecnológica de la producción local y que esta es producto de una
política. Señalamos, además, la modificación arbitraria del concepto de
requerimientos de divisas en los años ‘70 y ‘80.
b. El diagnóstico sobre las causas de la
escasez de divisas está centrado en las deficiencias “estructurales” de
competitividad de la producción transable. Criticamos la falta de sustento
empírico de este diagnóstico. Las actividades del capital extranjero y la
propia política estatal fueron considerados como
factores circunstanciales o meros agravantes de la escasez de divisas; nosotros
sugerimos que constituían, en cambio, su causa principal.
c. La contradicción anterior se proyecta al
plano de las propuestas de los autores para revertir la RE; renuncian a
reprimir o limitar el gasto de divisas generado por el movimiento del capital
extranjero; su principal objetivo es compensarlo con excedentes comerciales.
2. Sobre la
noción de requerimientos de divisas
El argumento de la RE se basa en la idea de que
el crecimiento se ve interrumpido por el aumento de los requerimientos de
divisas que pueden cubrirse con la oferta existente. Nuestra crítica aquí
contiene dos partes.
2.a Las importaciones de
insumos como requerimiento técnico
En la formulación original del argumento de la
RE, el gasto en divisas se asemeja a un requerimiento técnico; la economía de
postguerra no podía crecer sin un adecuado abastecimiento de insumos y equipos
importados. Nuestra crítica aquí despliega dos aspectos.
2.a.i Por un
lado, existe ambigüedad en los propios autores. La noción de “requerimientos”
transmite la idea aparentemente trivial de que ciertos abastecimientos no
pueden dejar de ser importados porque no pueden ser producidos localmente. Sin
embargo, los propios autores deslizaron argumentos que cuestionaban el carácter
“necesario” de las importaciones de insumos.
Por ejemplo, Díaz Alejandro (1966: 58,
191) afirmó que gran parte de las
importaciones de bienes intermedios “esenciales” correspondía, en realidad, a
“importaciones suntuarias
encubiertas”, ya que su
destino eran las nuevas líneas de fabricación local de bienes de consumo
duradero adquiridos por los sectores de ingresos relativamente altos. Era claro
que la importación de autopartes resultaba necesaria para la fabricación de
automóviles, pero ¿en qué sentido, para quién y en qué volumen era esta última
una “necesidad”?
También Mallon y Sourrouille (1973: 129) señalaron que
la política cambiaria y comercial en los años ‘60 penalizaba las adquisiciones
de bienes de capital locales e inducía las que provenían del exterior.
2.a.ii. Por otra parte, el patrón de importaciones es, en buena medida,
producto del modo en que las innovaciones técnicas son incorporadas en la
economía argentina, un modo que depende de la estrategia económica adoptada.
Es un hecho que la generación de las
innovaciones de producto y de proceso se encuentra altamente concentrada en
empresas multinacionales basadas en países avanzados desde finales del siglo
XIX. Como resultado, el patrón de importaciones del país constituye un reflejo
no tanto de los abastecimientos que no pueden ser producidos localmente sino
del papel pasivo que el país desempeña en el proceso de cambio tecnológico
internacional. Así, en la
primera mitad del siglo XIX, la Argentina importaba de Gran Bretaña los
productos de sus ramas dinámicas de esa etapa: textiles de lana y algodón. A
partir de 1860, cuando la economía británica experimentó la segunda revolución
industrial, las compras externas del país pasaron a basarse en las nuevas
líneas de producción dinámicas: hierro, acero, manufacturas total o
parcialmente metálicas y carbón (Ferns, 1950). Las inversiones inglesas
ferroviarias y en servicios públicos urbanos en la región pampeana garantizaron
esta adaptación del patrón de importaciones a los cambios en la estructura de
producción en el centro.
Desde fines del siglo XIX, el peso de los bienes
intermedios en las importaciones argentinas creció y su composición se fue
adaptando en función del desarrollo de una industria local mercadointernista
dependiente de los diseños, métodos de producción e insumos importados.
Las inversiones extranjeras de los años ‘60
tuvieron un impacto inmediato sobre el contenido de las importaciones. Los
contratos por el uso de patentes y marcas entre matriz y filial obligaban a
adquirir insumos a la matriz y prohibían a la filial exportar (Schvarzer,
1996).
Es cierto que ambas alternativas, la
importación de autos terminados o su producción interna con partes importadas,
suponen elevados gastos de divisas. Pero es la apertura del mercado local a los
patrones de consumo y producción impuestos por las empresas de los países
avanzados lo que sitúa a la economía en esta disyuntiva. Una apertura que forma
parte de una postura estratégica del gran empresariado argentino y el Estado
consistente en tratar de establecer una relación de complementariedad (evitando
tanto la competencia como el conflicto) comercial y financiera con las naciones
más avanzadas.
Esta estrategia se expresa tanto en políticas
concretas como en las omisiones de la política estatal. Por un lado, se
facilita la asimilación local de los patrones de producción y consumo lanzados
continuamente al mercado por las empresas de los países más avanzados y, por el
otro, el Estado se muestra negligente respecto del desarrollo de un sistema
educativo, técnico y científico propio interconectado con un sector industrial
operando en competencia con las empresas de otros países.
2.b Extensión arbitraria
de la noción de requerimiento de divisas
Nuestra segunda crítica a la noción de
requerimientos de divisas se refiere a los sucesivos cambios en su contenido a
partir de los años ‘60.
El
planteo original de que la necesidad de divisas estaba determinada por las
condiciones de la producción fue modificado cuando el stock de inversión
extranjera y de deuda con el exterior comenzó a recuperarse a principios de los
años ‘50, ahora bajo el liderazgo de las corporaciones de los EE.UU.
Así lo consideraba, por ejemplo, Villanueva
(1969): “lo que comenzó primariamente como un problema en la cuenta corriente
ligado al estancamiento de las exportaciones y a la creciente dependencia
externa, vía insumos importados del sector industrial, se ha ido convirtiendo
en un problema profundo en la cuenta de capital provocado principalmente por la
carga que representa el servicio de la deuda externa” (Villanueva, 1969: 351).
Mallon y Sourrouille (1973: 124, 125) entendían
que la inversión extranjera fue el modo en que los sectores gobernantes
resolvieron el atraso tecnológico del parque productivo del país al culminar la
SGM, después de casi dos décadas de dificultades para importar, podría ser una
excepción. Los autores no consideraban que esta política debiera ser objeto de
debate; era solo que sus efectos negativos sobre la balanza de pagos debían ser
considerados y debidamente compensados.
El “concepto” volvió a redefinirse a principios
de los ‘80 a partir del extraordinario crecimiento de la deuda externa durante
la dictadura militar (1976-1983). En un artículo publicado en plena crisis de
la deuda externa latinoamericana, Canitrot (1983) afirmó de un modo taxativo
que, dado el aumento de la deuda externa, el equilibrio externo debía consistir
necesariamente en conseguir el equilibrio de la cuenta corriente en su
totalidad. El equilibrio comercial ya no resultaba suficiente; el tipo de
cambio debía elevarse hasta que el superávit de comercio bastase para cubrir
los pagos de la deuda externa y las otras partidas deficitarias vinculadas con
la actividad del capital extranjero.
Como, por otro lado, el nivel del salario
determina el equilibrio comercial (porque afecta el saldo exportable y el nivel
de importaciones), el incremento de los requerimientos de divisas conduce
inevitablemente a una disminución del salario de equilibrio, esto es, al nivel
del salario que equilibra la cuenta corriente.
La incorporación de los pagos de deuda externa
a la cuenta de los requerimientos de divisas indicada en el artículo de
Canitrot tenía una clara implicancia política; era un pronunciamiento favorable
a la legitimación del endeudamiento externo del gobierno militar por parte de
las autoridades electas en 1983, ignorando las denuncias sobre su ilegalidad e
ilegitimidad.
De este modo, la insuficiencia relativa de las
exportaciones fue sustituida por la insuficiencia relativa del superávit
comercial y la tesis explícita de que la producción dependía de la importación
de insumos esenciales fue reemplazada por el supuesto implícito de que debía
garantizarse, además, la remuneración de las inversiones extranjeras y el
repago de las deudas externas.
En suma, todas las erogaciones en divisas
vinculadas con el proceso de restablecimiento de la dependencia tecnológica y
financiera en la postguerra fueron consideradas por los autores como parte de
los “requerimientos” de divisas que la economía debía cubrir para crecer sin
tropezar con la RE. Con cada paso que dio el proceso de restablecimiento de las
relaciones económicas internacionales del país en la postguerra, tuvo lugar una
relativa erosión de su sector externo. Los autores de la RE entendían este
proceso como una circunstancia inevitable que, ceteris paribus, estrechaba el margen de crecimiento interno y el
nivel del salario.
3. Causas de
la escasez de divisas
Presentamos en primer lugar el diagnóstico de
los autores de la RE y luego nuestras críticas.
3.a Diagnóstico
Para los autores de la RE, el origen del
estrangulamiento de divisas se encuentra en las características de la
estructura económica que emergió de la crisis del llamado “período de
crecimiento hacia afuera” y de las políticas económicas adoptadas por el Estado
en respuesta a la nueva situación internacional desde la crisis de 1930.
Por ejemplo, según Díaz Alejandro (1966: 75),
el estancamiento del volumen de exportaciones en la inmediata postguerra hasta
1953 fue resultado, en lo fundamental, de la política económica del peronismo,
que mantuvo bajos los precios relativos de los productos de exportación y con
ello desalentó la producción rural. Los efectos de esta política sobre las
exportaciones agrarias se pusieron en evidencia a fines de los ‘40 al agotarse
las reservas internacionales acumuladas durante la guerra. Desde finales de la
primera presidencia de Perón, los sucesivos gobiernos intentaron, sin éxito,
revertir esta orientación mediante devaluaciones y otros estímulos a la
exportación primaria e industrial (el análisis de Díaz Alejandro abarcó hasta
mediados de los ‘60).
Por otra parte, el crecimiento de la
acumulación iba de la mano de un aumento más que proporcional
de las importaciones de insumos, repuestos y maquinarias “necesarios”
para la producción hasta que la balanza comercial, en un contexto de
estancamiento de las exportaciones, se volviera deficitaria. Esto último ponía
en marcha un proceso de especulación contra el peso (en el marco de un régimen
de tipo de cambio fijo) que persistía hasta que se producía una devaluación.
El desbalance de divisas del sector
manufacturero se basaba en dos rasgos de la producción industrial sustitutiva
de importaciones desarrollada, según los autores de la RE, desde la crisis de
1930. Uno era su imposibilidad de exportar la producción, resultado de sus
altos costos. El otro era su elevada dependencia de los insumos y equipos
importados. Díaz Alejandro criticó las políticas de posguerra por haber tardado
demasiado en desplazar la protección y los estímulos desde las ramas de consumo
final, cuyas posibilidades de crecimiento a costa de las importaciones se
habían agotado a fines de los años ‘40, hacia las que disponían de algún margen
para exportar o sustituir compras externas.
El mismo esquema explicativo puede encontrarse,
en términos generales, en Brodersohn (1974), Mallon y Sourrouille (1973) y
Braun (1973). En todos los casos se atribuye el deterioro de la balanza de
pagos durante la fase de ascenso y la consiguiente crisis externa al aumento de
las importaciones (resultante del crecimiento de la producción industrial) y a
la caída de los saldos exportables (provocada por el aumento de la demanda
interna de alimentos derivada del aumento del ingreso y el salario real) en un
contexto de estancamiento de las exportaciones agrarias.
Un diagnóstico similar, pero con mayor énfasis
en el papel de la acción estatal es el de Diamand (1973), quien atribuyó la
existencia de una “limitación externa al crecimiento” a la incapacidad de la
política económica para facilitar la internacionalización de la estructura
productiva que emergió del proceso de industrialización iniciado a partir de la
crisis de 1929. Su argumentación cuantitativa es muy simple. El inicio de la
industrialización sustitutiva de importaciones en los años ‘30 reposó en un
régimen de protección que permitía producir y vender internamente productos
manufacturados a precios que llegaban incluso a triplicar los precios
internacionales. Este régimen, sin embargo, no hacía nada para facilitar la
producción para la exportación, aun cuando el precio en puerta de fábrica fuese
moderadamente más elevado que el vigente en el mercado mundial.
Así, el régimen de protección se combinó con un
tipo de cambio establecido en un nivel acorde con los costos del sector
agropecuario, el único con un mercado exterior disponible. Este tipo de cambio,
sin embargo, resultaba demasiado bajo para facilitar la exportación de aquellas
actividades manufactureras con sobrecostos moderados respecto de los
internacionales. Tomados en conjunto, los incentivos tenían un sesgo
antiexportador. La persistencia de este criterio de fijación del tipo de cambio
ha bloqueado, afirmaba Diamand, el avance de la industrialización; ha
cristalizado una estructura productiva desequilibrada con un único sector
exportador.
En una economía de este tipo, la producción de
bienes y servicios no puede alcanzar la plena capacidad productiva, se topa
contra el estrangulamiento del sector externo. En esto tiene su origen lo que
Diamand considera un déficit crónico o estructural de divisas.
3.b Crítica
Nuestra crítica a estos argumentos es doble.
Señalamos, en primer lugar, que el diagnóstico de que la economía argentina
presenta dificultades “estructurales” para generar excedentes comerciales no se
condice con la realidad.
Añadimos, en segundo lugar, que tanto las
actividades del capital extranjero como la propia política económica
contribuían de un modo sistemático con el desequilibrio externo, como los
propios autores de la RE no dejaron de señalarlo en sus análisis. Sin embargo,
estos factores no fueron considerados como causantes de la escasez de divisas
con que se cerraba la fase de ascenso. Desarrollamos estos argumentos a
continuación.
3.b.i Papel del desequilibrio
comercial en las crisis de balanza de pagos
Nuestra primera crítica es que ni el supuesto
de estancamiento de las exportaciones ni la caracterización de que los
desequilibrios comerciales constituyen la causa principal de las crisis de
balanza de pagos encuentran asidero en la realidad.
Ciertamente, tuvo lugar un retroceso del volumen de
exportaciones a partir de finales de los años ‘30. Sin embargo, esta tendencia
se revirtió a principios de los años ‘50 y en 1953 comenzó un período expansivo que llevó a restablecer el máximo
histórico a principios de los ‘70 (gráfico 1).
El valor de las exportaciones también aumentó
después de muchos años (gráfico 2). Casi todo el incremento del período 1961 a
1966 reposó en un crecimiento del volumen. Luego de un breve retroceso en
1967/68, el valor exportado retomó un sendero de incrementos hasta alcanzar
casi los u$s 4.000 millones en 1974. Este segundo salto, por su parte, fue
resultado de una estampida de los precios de exportación que se multiplicaron
por 2,5 entre 1969 y 1974.
No obstante, hasta bien entrada la década del
'70, y a contramano de la información disponible, varios economistas seguían
utilizando el supuesto de estancamiento del volumen de exportaciones
agropecuarias (Braun, 1973; Brodersohn, 1974; Canitrot, 1975).
Argentina comenzó a obtener un superávit
comercial persistente, al principio con la ayuda del estancamiento de las
importaciones (1963-1968) y luego incluso con importaciones en aumento
(1969-1970 y 1973-1974). Los problemas de balanza de pagos, con todo, estaban
muy presentes, ya que la cuenta corriente resultó deficitaria en 9 de los 15
años del período 1960-1974. Pero su origen no era el desequilibrio comercial.
De hecho, la balanza comercial tendió a
modificar su papel en las fluctuaciones de la balanza de pagos, pasando de ser
un factor de las crisis a constituir un contrapeso del déficit sistemático de
las restantes partidas de la cuenta corriente. Entre 1960 y 1962, el déficit
comercial había sido parte del proceso de gestación de la crisis de balanza de
pagos de 1962-1963. Sin embargo, este déficit solo alcanzó relevancia
cuantitativa en 1961. Al estallar la crisis en 1962, el desequilibrio comercial
explicaba solo 12% del déficit de cuenta corriente.
Después de 1961, la balanza comercial tendió al
superávit o al equilibrio. En la segunda mitad de los ‘60 y principios de los
‘70 se presentaron dificultades con la balanza de pagos en las que el comercio
no jugó ningún papel. A partir de 1969 y hasta 1972, las reservas declinaron de
un modo casi constante y la cuenta corriente fue sistemáticamente deficitaria,
pero la balanza comercial fue en todo momento superavitaria.
En la crisis de balanza de pagos de 1975, por su
parte, la balanza comercial mostró un déficit que, sin embargo, solo explicaba
la mitad del desequilibrio de cuenta corriente. Por otra parte, la caída de las
exportaciones que ocasionó el saldo negativo del comercio no tuvo que ver con
problemas de competitividad externa; se trató de un retroceso puntual en una
trayectoria claramente ascendente, explicado en buena medida por la recesión
mundial de aquel año, por el cierre de las exportaciones de carne a Europa y
por la mala cosecha cerealera.
La disociación entre resultado de la balanza
comercial y las crisis de balanza de pagos se hizo cada vez más notoria. Por
ejemplo, el estallido, desde febrero de 1981, del esquema cambiario
implementado por Martínez de Hoz fue provocado por el aumento del endeudamiento
externo, el cierre de las posibilidades de refinanciación y la fuga de
capitales. Difícilmente podría atribuirse esta crisis al déficit comercial de
1980 (el primero desde 1975).
De igual modo, la llamada “década perdida” de
los '80 se caracterizó por la coexistencia de elevados superávits comerciales
con déficit de cuenta corriente y fuga de capitales. Y, más recientemente, el
desequilibrio comercial no jugó ningún papel ni en el colapso de la
convertibilidad en 2002 ni en los problemas del sector externo que aparecieron
hacia 2008.
3.b.ii Factores que contribuían al
desequilibrio cíclico de balanza de pagos, ignorados por el argumento de la RE
Nuestra segunda crítica al diagnóstico de los
autores de la RE señala que, si bien reconocían que las actividades del capital
extranjero tenían un impacto neto negativo sobre la balanza de pagos y que la
propia política económica contribuía de un modo sistemático con el
desequilibrio externo, no incorporaron a estos factores como causantes de la
escasez de divisas con que se cerraba la fase de ascenso.
La primera cuestión es el impacto negativo de los movimientos del capital extranjero sobre la
balanza de pagos. Cuando, a partir de los años ‘50, el acervo de capitales
extranjeros y deudas con el exterior comenzó a crecer, los autores de la RE
reconocieron su incidencia en la demanda de divisas, pero lo trataron como un
factor circunstancial que agravaba la escasez de divisas, pero que no era una
de sus causas. Estas últimas siguieron centradas en las cuestiones vinculadas
con la competitividad.
Por ejemplo, Díaz Alejandro (1966) situó en el centro
de su descripción del ciclo 1958-1962 el acuerdo con el FMI, las inversiones en
la industria realizadas por las empresas multinacionales y
sus efectos sobre la oferta y demanda de divisas, pero solo como elementos ad hoc, circunstanciales, externos
a su esquema explicativo. Admitió (Díaz Alejandro, 1970: 351) que la deuda
externa había vuelto a ser un factor importante de la balanza de pagos desde
los ‘60, pero no analizó la relación entre el endeudamiento externo, su efecto
sobre la oferta y la demanda de divisas, la evolución de la balanza de pagos y
la acumulación. Lo mismo puede decirse de su consideración de la inversión
extranjera directa; el autor reconoció su importancia en el análisis económico
empírico, pero lo omitió en su esquema conceptual sobre las fluctuaciones del
producto.
Mallon y Sourrouille (1973) mostraron, por su parte,
que la inversión extranjera no contribuía a la sustitución de importaciones y
que las nuevas plantas establecidas por las compañías multinacionales eran
altamente demandantes de divisas. Estas nuevas fábricas fueron responsables de
casi la totalidad del aumento de la demanda de importación de materias primas y
productos intermedios producido en la fase de ascenso
de principios de los años ‘60, sin aportar nada a la exportación. De un modo
general,
(…) las gigantescas empresas multinacionales
han tendido a controlar la expansión de las industrias de nueva tecnología en
todo el mundo (...) utilizando una proporción mínima de sus propios fondos
complementados con una generosa financiación local, generando así una demanda
actual o potencial para la remisión de ganancias al exterior que superan con
holgura el monto de su inversión genuina. En la medida en que estas firmas
tengan concentradas sus ventas en el mercado local (como generalmente ha
ocurrido en los países menos desarrollados), su efecto sustitutivo de
importaciones en el balance de pagos será compensado, al menos en parte, por su
influencia negativa sobre la cuenta de capital y servicios financieros (Mallon y Sourrouille, 1973: 142).
Estos mismos autores citan (Mallon y Sourrouille, 1973: 127) un estudio sobre la economía
argentina realizado por David Félix en 1966, en el que se muestra que la
principal causa del aumento de los requerimientos de importaciones corrientes
por unidad de demanda final (insumos, componentes, equipos) en los años ‘50 era
atribuible a las ramas productoras de vehículos, maquinarias y aparatos equipos
eléctricos, precisamente las que se desarrollaban bajo el impulso de la
inversión extranjera y que experimentaban un mayor crecimiento. El propio
Sourrouille elaboró un análisis similar basado en la comparación de las
matrices de insumo-producto de los años 1953, 1963 y 1970, y cuyo resultado
corrobora que el aumento del componente importado de la demanda final estaba
liderado por las ramas en las que se habían concentrado las inversiones de
empresas transnacionales (Sourrouille y Kosacoff, 1979).
Así, razonaron Mallon y Sourrouille, luego de
años de un desarrollo industrial basado en la incorporación de masas
adicionales de trabajo y capital, pero con escasas modificaciones técnicas se
ingresó, en la década del ‘50, en una nueva etapa. La apertura al capital extranjero
había puesto en marcha un proceso de actualización tecnológica, pero lo había
hecho en los términos establecidos por las propias empresas multinacionales. El
camino elegido para dar continuidad a la industrialización, concluían, tuvo una
repercusión negativa directa sobre la balanza de pagos y una indirecta, ya que
la política de estímulo a la inversión con equipamiento e insumos importados
tendió a abaratar los bienes de capital, trabando con ello el desarrollo de la
producción local y consolidando la dependencia respecto del abastecimiento
importado[2].
La misma obra señala también el importante
papel desempeñado por el endeudamiento externo en las crisis de balanza de
pagos de los años ‘60. Casi todo el aumento de las importaciones que tuvo lugar
en la fase de ascenso iniciada en 1959 fue financiado con crédito externo de
corto plazo, cuya interrupción en 1962 fue un factor activo en el proceso de
rápida disminución de reservas que precedió a la caída del régimen cambiario en
aquel año.
El gobierno que asumió en 1963 debió
refinanciar parcialmente los vencimientos de deuda externa en 1965. Según estos
autores, los intereses que vencían en los primeros años de la dictadura de
Onganía (equivalentes a un tercio de las exportaciones) solo pudieron saldarse por
la oportuna llegada de una nueva oleada de inversión directa que se prolongó
hasta 1969. Cuando esta fuente de divisas se extinguió, la salida de los
capitales ingresados (en su mayor parte de corto plazo) contribuyó a la
declinación de las reservas y a la crisis de balanza de pagos de principios de
los ‘70.
Curiosamente tampoco Braun (1973), cuyo
análisis se basaba en las teorías de la dependencia y el capitalismo
monopolista, consideró que el capital extranjero jugara un papel determinante
en la explicación del ciclo económico. Para este autor, el ingreso de divisas
por parte del capital extranjero podía modificar la longitud de las fases del
ciclo, pero no alteraba su lógica interna (Braun, 1973: 21, 22). La atracción
de estos flujos era una de las “medidas tomadas para solucionar las recurrentes
crisis en la balanza de pagos que tienden en muchos casos a empeorar la
situación en el largo plazo” (Braun, 1973: 25). Sin embargo, “aún más
significativa (que la entrada de capital extranjero, GB) puede resultar una
variación en las condiciones meteorológicas (…) por su repercusión sobre el
volumen de las exportaciones” (Braun, 1973: 22). En el mismo sentido, afirmó:
“Está claro que un crecimiento suficiente de las exportaciones no ha sido
alcanzado en los últimos años; esta es, pienso, la causa principal del lento
crecimiento de la economía argentina” (Braun, 1973: 23). En suma, igual que los
otros autores, Braun atribuía la escasez de divisas, en lo esencial, a la
insuficiencia de exportaciones con respecto a las importaciones, y soslayaba el
papel del capital extranjero en la dinámica de la crisis de divisas con que se
interrumpía la fase de ascenso.
Del mismo modo, para Brodersohn (1974: 31), el acceso al crédito externo no modificaba la
naturaleza del ciclo sino solo la duración de la fase de ascenso, porque era
entendida como un recurso para cubrir un déficit comercial, no como un factor
coadyuvante de la crisis de divisas con la que, tarde o temprano, se
interrumpía la acumulación.
La apreciación de Diamand (1973: 20) fue
similar: consideraba la política de atracción de capital extranjero como una
estrategia para compensar la escasez de divisas que sólo podía proporcionar una
“solución transitoria”; el capital extranjero aumentaba la “necesidad” de
divisas induciendo a los gobiernos a atraer nuevos inversores o prestamistas en
una espiral que se interrumpía abruptamente cuando algún evento internacional
reducía la disponibilidad de fondos del exterior. El capital extranjero, para
Diamand, constituye una falsa salida y un agravamiento de la escasez de
divisas, pero no es su causa.
El choque entre estas evidencias y el
diagnóstico sobre la RE surge con claridad. Las inversiones corrientes
alteraban a corto plazo la estructura de la producción y de la demanda, incluido,
y muy especialmente, el patrón de importaciones, lo que contradecía el planteo
de que la escasez de divisas era generada por una estructura económica dada en
el corto plazo. Por otro lado, la demanda de divisas ya no crecía solo por las
importaciones de insumos. Las salidas provocadas por la actividad del capital
extranjero tendieron a constituir la parte del león de la “necesidad” de
divisas. Esto último desmentía la idea de que la escasez de divisas se
originaba en la falta de competitividad de la estructura productiva.
La segunda cuestión que fue excluida del
diagnóstico sobre las causas de la escasez de divisas es la política económica facilitadora del
desequilibrio externo.
El argumento de la RE, centrado en las raíces
comerciales de la escasez de divisas, soslayó el papel de otro agente clave en
la formación de crisis de balanza de pagos: el propio Estado[3].
Hay dos planos en los que este hecho se hizo evidente a los autores y, sin
embargo, no alteró el diagnóstico sobre las causas de la escasez de divisas.
El primero es la propia política de atracción
del capital extranjero que consistía, entre otras cosas, en proporcionar
facilidades para la salida de divisas: liberalización de importaciones,
libertad cambiaria, estabilidad cambiaria que abarata la dolarización previa a
la salida (Mallon y Sourrouille, 126, 127). Los propios planes de
estabilización diseñados por el FMI incluían medidas de liberalización
de importaciones y recomendaban el recurso al capital extranjero para cubrir el
déficit comercial resultante de esta apertura (Diamand, 1973: 136). Estas
políticas se fueron aplicando en etapas sucesivas desde los años 1950. Durante
el gobierno de Frondizi, no solo
se alentó el endeudamiento externo privado (pago diferido, crédito comercial,
etcétera) permitiendo a los bancos locales ofrecer garantías en favor de los
tomadores, también se autorizó el financiamiento externo sin límite a las
reparticiones oficiales y empresas del Estado.
Resulta notable asimismo la permisividad del
Estado respecto de la tendencia de las filiales a expandir sin límite la
demanda interna por sus productos y a concentrar los recursos financieros
internos (en competencia con empresas de menor tamaño), pese al carácter
desequilibrado en términos de divisas de sus esquemas de producción.
El segundo plano de la acción estatal que
contribuía al desequilibrio externo (en lugar de contrarrestarlo) era la propia
gestión macroeconómica. A partir del derrocamiento de Perón, los gobiernos
iniciaban su administración con políticas de apertura comercial y de
flexibilización del acceso al mercado de cambios, y solo introducían medidas
restrictivas cuando el aumento de la actividad y de las inversiones externas y
de deudas con el exterior ponían en tensión la balanza
de pagos. Los textos citados de Díaz Alejandro (1966: 143) y Mallon y
Sourrouille (1973: 63) registran estas oscilaciones.
Diamand
llamó la atención sobre este patrón: “Períodos de restricciones a
ultranza (…) se fueron alternando en forma periódica con períodos en los que bajo
slogans de ‘eficientismo’ se fueron
liberalizando globalmente las importaciones y ‘des-sustituyendo’ nuevamente los
rubros ya sustituidos” (Diamand, 1983:
33). Diamand no veía ninguna lógica económica en este aperturismo;
el problema
externo (…) se da por totalmente superado. Se deja de percibir la necesidad de
una acción correctiva sobre la balanza de pagos. Se atenúan las restricciones a
las importaciones y las medidas de estímulo a las exportaciones. La
tranquilidad que otorgan las reservas, las necesidades reales de importación y
los intereses importadores impulsan en forma conjunta a la liberalización de
las importaciones. No existe conciencia del peligro que representa el
progresivo endeudamiento externo, ni del tiempo que se está dejando pasar sin
tomar medidas de fondo, como tampoco de la crisis hacia la cual se precipita el
país, a pasos agigantados (Diamand, 1973: 83).
El
autor admitía que la política estatal intensificaba la escasez de divisas, pero
no la consideraba como una de sus causas.
4.
Propuestas
Aunque los autores de la RE reconocieron que
las inversiones y créditos externos, y las políticas estatales habían resultado
decisivas en la formación de las crisis de balanza de pagos de los ‘50 y ‘60,
sus propuestas consistían en políticas que debían ser aplicadas por ese mismo
Estado y que no debían contradecir sino, por el contrario, viabilizar la
adhesión del país a las tendencias aperturistas de la posguerra. Dicho en otros
términos, sus propuestas apuntaban a mejorar el desempeño del sector externo,
dada la adhesión del país a aquellas tendencias. Para ello se debía recurrir a
instrumentos de política comercial y cambiaria que permitirían obtener
excedentes comerciales para solventar las salidas de divisas en concepto de
endeudamiento externo, giros al exterior de utilidades de las empresas
extranjeras, etcétera.
La posibilidad de intervenir sobre el
movimiento de capitales, causa fundamental de los desequilibrios externos, no
era contemplada y solo se admitía, a lo sumo, una vez que la crisis externa
hacía su aparición.
Para Díaz Alejandro (1966: 208, 209), la
superación de la insuficiencia de divisas debía basarse en una política
cambiaria que evitara la apreciación real, combinada con políticas fiscales que
contrarrestaran los efectos redistributivos derivados de un tipo de cambio real
elevado, que eliminara la protección comercial excesiva que ahogaba el interés
de las empresas por elevar la productividad y que aplicase políticas de
estímulos al aumento de la productividad en la producción exportable.
Mallon y Sourrouille (1973: 146), por su parte,
fueron críticos de las políticas cambiarias de posguerra basadas en una
devaluación seguida de fijación cambiaria y contracción del salario real.
Proponían otras “más flexibles”, que evitaran la confrontación con los
asalariados. Era necesario introducir tipos de cambio, aranceles y subsidios
diferenciados entre ramas para elevar la competitividad internacional de los
dos sectores fundamentales de la economía, evitando los cambios drásticos de los
precios internos típicos de los planes de estabilización de la postguerra. Con
un tipo de cambio real apenas adecuado para la rentabilidad del sector
primario, eran muy pocas las ramas industriales capaces de vender en el
extranjero. La idea era sustituir las devaluaciones bruscas de los años ‘50 y
‘60 por una tendencia gradualmente creciente del tipo de cambio real. Como la
inflación no podía ser eliminada ipso
facto, la devaluación tenía que basarse en pequeños ajustes periódicos que
mantuvieran o incrementaran la paridad real.
Refiriéndose al aumento de los
requerimientos de divisas verificado en los años ‘60 a raíz de las inversiones
externas generadoras de importaciones y otros pagos al exterior, y del aumento
del endeudamiento externo, resulta ilustrativa la siguiente apreciación de
Mallon y Sourrouille:
Puesto que
la mayoría de estos inconvenientes podrían haber sido aliviados incrementando
los ingresos de divisas del país, en los años recientes la atención se ha
volcado cada vez más hacia la posibilidad de acelerar la expansión de la
exportación de manufacturas. La industrialización para la exportación puede
concebirse como un complemento necesario de la sustitutiva de importaciones
para hacer viable la reciente estrategia industrializante seguida en la
Argentina (Mallon y Sourrouille, 1973: 130).
Diamand (1973) señaló la ausencia en los medios
académicos, políticos y económicos de un diagnóstico sobre la RE y de
propuestas de políticas adecuadas para combatirla. Una política adecuada de
balanza de pagos debía limitar las importaciones y estimular las exportaciones.
Su eje debía ser una “filosofía cambiaria al servicio del desarrollo
industrial” que apuntara a un tipo de cambio cercano al nivel de paridad de las
diversas actividades (combinando derechos de importación y de exportación a
nivel sectorial).
Esta escala de protección podría promover las
exportaciones tradicionales (compensando, para la producción adicional, los
incrementos de costos derivados de la intensificación de la explotación
agraria) e industriales, y la sustitución selectiva de importaciones. Con los
estímulos cambiarios y comerciales adecuados, podía lograrse que algunas ramas
industriales que no eran competitivas a nivel internacional pudieran exportar y
que otras lograran avanzar con la sustitución de la producción importada sin
que sus costos operativos resultaran excesivos.
La propuesta de Diamand
es, con seguridad, la más elaborada de las reseñadas aquí, pero su foco apunta,
al igual que las demás, a las medidas relacionadas con el comercio exterior; a
largo plazo la única
forma de superar la RE era el desarrollo de las exportaciones tradicionales e
industriales. Más aún, Diamand se
pronunció explícitamente contra los controles cambiarios “drásticos” que
interfieren con el movimiento de entrada y salida de divisas por inversión,
utilidades, dividendos, etcétera, que debían reservarse sólo para momentos de
crisis aguda (Diamand, 1973: 281, 282).
La búsqueda de Diamand
de una fórmula de conciliación entre el crecimiento interno y las
“obligaciones” de divisas del país queda en evidencia en su afirmación de que
sus propuestas cambiarias y comerciales eran compatibles con las
recomendaciones del FMI. Diamand lo expresó así: “¿Es posible compatibilizar la
política que se desea implementar con las exigencias de los acreedores
representados por el FMI? Estoy convencido de que es perfectamente posible”
(Diamand, 1983: 37).
Conviene precisar
nuestra crítica. No se trata de negar que la sustitución de importaciones, en
tanto instrumento a disposición del Estado, pueda llegar a operar como un
proceso idóneo para lograr una transformación del sector externo. Pero, como lo
muestra la experiencia argentina de los años ‘50 y ‘60, puede también funcionar
en un sentido contrario, como factor recreador de los desequilibrios. La
cuestión reside en el planteo social y político general en cuyo contexto se
inserta el instrumento. Para los autores de la RE, en sintonía con el
empresariado agropecuario e industrial argentino (cuyo sector más dinámico era el
capital extranjero), la participación del país en la reconstrucción del mercado
mundial en la postguerra no estaba en discusión, sino solo sus formas y en un
plano muy superficial. De ahí que los planteos reformistas de los autores de la
RE remitieran, en última instancia, a la cuadratura del círculo; compensar los
desequilibrios producidos por la apertura a la inversión extranjera, la
dependencia tecnológica y el endeudamiento externo sin cuestionar la plena
participación de la economía argentina en los procesos mundiales que origina a
esos tres fenómenos.
5. Discusión
El uso del término “requerimientos de divisas”
supone la asimilación de un fenómeno de naturaleza social y política (el
desarrollo capitalista periférico y dependiente que caracteriza al país) a un
hecho “económico”, un presupuesto de sentido común, objetivo e ineludible, cuyo
cuestionamiento no tendría sentido. Transmite la idea aparentemente trivial de
que ciertos abastecimientos no pueden dejar de ser importados debido a algún
tipo de imposibilidad de su producción local.
Hemos mostrado, en primer lugar, las dudas de
los propios autores respecto del carácter meramente técnico de las
importaciones de insumos y equipos. A continuación, hemos señalado que estas
importaciones no se derivan, en general, de una imposibilidad abstracta de
producción local; constituyen, en cambio, un reflejo de la dependencia
tecnológica y económica que caracteriza al capitalismo periférico argentino.
Una dependencia que resulta, por su parte, de una política consistente de
adaptación al monopolio tecnológico ejercido por las empresas de los países más
avanzados.
De un modo superficial, el argumento de la RE
afirma que el crecimiento se ve trabado por un aumento desproporcionado de los
requerimientos de divisas, pero no ofrece un análisis crítico de las razones y
mecanismos que llevan a que la producción moderna local no pueda prescindir del
abastecimiento importado para casi la totalidad de la tecnología y los bienes
de capital, y una alta proporción de los insumos. Atribuir esa propensión
importadora a una incapacidad o a una “necesidad” de naturaleza económica
equivale a naturalizar la dependencia tecnológica, eludir el debate sobre las
políticas que la sustentan y encubrir los intereses sociales que se benefician de
ella.
Más aún, cuando, a partir de los años ‘60, las
inversiones de empresas extranjeras condujeron a un incremento de las
importaciones de insumos y equipos, y de los giros de utilidades al exterior,
los autores de la RE consideraron a estos nuevos gastos como parte de los
requerimientos de divisas. Lo mismo opinaron respecto
de los pagos de deuda externa a partir de los años ‘80.
La noción de “necesidad” de divisas empleada
por los autores de la RE no se basa en un concepto económico definido; su contenido
se ha ido ampliando en función de la reconstrucción de los diversos canales de
la dependencia en la posguerra. Su función consiste en naturalizar, en cada
etapa, el conjunto de los gastos de divisas provocados por la dependencia
tecnológica y financiera del país respecto de las naciones capitalistas más
avanzadas; encubrir el carácter desequilibrante de esta dependencia (en
términos de la balanza de pagos) bajo la apariencia de una “necesidad”
emergente del funcionamiento de la economía.
Una interpretación benévola sobre las sucesivas
ampliaciones del concepto de requerimientos de divisas sería que el concepto
simplemente “evolucionó”, acompañando las propias transformaciones del sector
externo. Nuestra crítica consiste en señalar que esta evolución no fue neutral.
El patrón de crecimiento y endeudamiento de la posguerra, apoyado en una
reapertura al capital extranjero, supuso un mayor gasto neto de divisas; la
asimilación de este gasto a una “necesidad económica” equivale a despolitizar
y, con ello, a legitimar y naturalizar aquel patrón de crecimiento.
En consecuencia, el argumento de la RE solo
puede congeniar con un planteamiento político conservador. Su empleo por parte
de economistas identificados con el progresismo nacionalista o el marxismo
reposa en una contradicción. La noción de requerimientos de divisas equivale a
admitir la dependencia del país respecto de los productos, patentes, marcas,
equipos e insumos desarrollados por las empresas transnacionales, y da por
sentada la necesidad de generar un superávit comercial que permita a las
filiales locales girar sus utilidades al exterior y a las empresas financieras
del exterior cobrar puntualmente sus préstamos (con sus respectivas comisiones
y sobretasas), independientemente del modo en que fueron contratados y
aplicados.
Con respecto al diagnóstico, hemos criticado la
idea de que la economía argentina presentaba dificultades para generar
excedentes comerciales y que se ignoraba tanto el impacto de los movimientos
del capital extranjero como de la propia política estatal como factores
desequilibrantes de la balanza de pagos.
Las estadísticas históricas de comercio
exterior de la Argentina muestran que la balanza comercial del país ha sido, en
general, superavitaria. Entre 1891 y 2017, el saldo fue positivo en el 77% de
los años, en una cuantía promedio del 15% del valor de las exportaciones. Si se
dejan de lado aquellos períodos o años puntuales que resultaron deficitarios
como consecuencia de acontecimientos nacionales o internacionales de carácter excepcional,
la tendencia al superávit es mucho más marcada. Por ejemplo, excluyendo las dos
guerras y sus respectivas postguerras, el catastrófico 1930 y los años que
siguieron a la introducción de cambios abruptos en la política comercial del
país (1980-1981 y 1992-1999), resulta que la balanza comercial de bienes ha
resultado superavitaria en el 95% de los años y que dicho excedente de divisas
alcanzó un promedio de 22% de las exportaciones.
Más aún, en el 70% de los años (datos desde
1901, con las exclusiones mencionadas antes) la balanza de bienes y la de
servicios reales, sumadas, han arrojado un saldo positivo que promedió el 13%
del valor de las exportaciones.
Aunque estos simples cálculos pueden,
seguramente, ser precisados, es claro que, en términos generales, se obtiene un
superávit comercial con el que se cubren las salidas de divisas vinculadas al
movimiento del capital extranjero (inversión y deuda) y la llamada fuga de
capitales. Este era, de hecho, el comportamiento típico de la balanza de pagos
desde 1891, cuando el país comenzó a generar saldos positivos de comercio hasta
1930.
De un modo general, el comportamiento de la
balanza de pagos de la Argentina desde los años ‘60 ha sido similar al que
describía Prebisch para el período anterior a la década del ‘30. No solo, según
este autor, las crisis externas no se originaban en una dificultad estructural
para generar divisas. “En general, en nuestro balance de pagos hemos debido
tener mayores exportaciones que importaciones para cubrir la diferencia en
exceso entre los servicios del capital invertido y los nuevos capitales”
(Prebisch, 1993: 329). La balanza comercial no ha sido, como afirma el
argumento de la RE, un foco de crisis sino una fuente de recursos para cubrir,
al menos en parte, las salidas netas producidas por el movimiento del capital y
sus rentas. La obra de Prebisch anterior a los años ‘50 explica mucho mejor el
comportamiento del ciclo argentino que los aportes de la RE.
Por último, nuestra caracterización de las
políticas sugeridas por los autores de la RE puede resumirse así: renuncian a
que el Estado interfiera en el gasto de divisas generado por el movimiento del
capital extranjero; su principal objetivo es compensarlo con excedentes
comerciales. Dado que el nivel del salario incide negativamente sobre la
balanza comercial (por su relación directa con las importaciones e inversa con
los saldos exportables), se sigue que, según el argumento de la RE, resulta
razonable aceptar una contención o disminución del salario con tal de viabilizar
la participación argentina en los flujos de inversión y endeudamiento
internacional cuyo epicentro reside en las economías avanzadas.
Más que un programa de investigación sobre las
trabas al crecimiento de la economía, el argumento de la RE puede ser entendido
como un intento de compatibilizar dicho crecimiento con las presiones
cambiarias derivadas de la inserción del país a los circuitos internacionales
del capital. Una inserción que no deja de poner de manifiesto, en cada nuevo
ciclo, su carácter desequilibrado.
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